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遲炳章——老衲之一

    關(guān)于地下管線綜合管理，歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有了較完善的管理體系，例如美國的“811”專線，英國的全過程系統(tǒng)化管理，德國的綜合協(xié)調(diào)管理。而相對于我國來說，隨著近年來政府對地下管線管理工作的不斷重視，地下管線綜合管理工作正在不斷完善，部分省市已建立起了適合自己的管理模式。在這里，作者結(jié)合我國地下管線綜合管理情況和淄博市的工作經(jīng)驗(yàn)，從明確管理職責(zé)、完善法律法規(guī)、綜合管理、綜合執(zhí)法四個方面，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

健全管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)

    健全的管理機(jī)構(gòu)是地下管線綜合管理賴以存在的骨架，是各項(xiàng)工作開展的基礎(chǔ)。早在2012年，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司2012年工作要點(diǎn)》便將加強(qiáng)城市地下管線綜合管理定為城市建設(shè)的首要工作，之后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）對地下管線綜合管理做了更明確規(guī)定，要求落實(shí)地方責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確有關(guān)部門和單位的職責(zé)，同時要求各地要建立城市地下管線綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制,明確牽頭部門，組織有關(guān)部門和單位，加強(qiáng)聯(lián)動協(xié)調(diào)，并指出由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)城市地下管線綜合管理。

    淄博市為加強(qiáng)地下管線綜合管理，在2011年成立了淄博市城建檔案和地下管線管理處，明確了管理職責(zé)，此后為確保各區(qū)縣地下管線綜合管理工作不掉隊(duì)，淄博市在五區(qū)三縣全部完成機(jī)構(gòu)建立工作，實(shí)現(xiàn)全市地下管線綜合管理工作的網(wǎng)格化、全覆蓋。

完善法規(guī)制度，落實(shí)部門責(zé)任

    目前，我國地下管線綜合管理面臨的一個重要問題是地下管線的分類繁多，而這些管線又分屬于多家權(quán)屬單位，這些單位又歸屬于不同的行業(yè)管理部門。這其中部分部門、單位并未明確自己的職責(zé)或不履行自己的職責(zé)，導(dǎo)致部分城市地下管線處于無監(jiān)管狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)管線事故發(fā)生的原因是地下管線的行業(yè)管理部門、設(shè)計單位、建設(shè)單位、施工單位和負(fù)責(zé)運(yùn)營的權(quán)屬單位不能規(guī)范履行自己的職責(zé)，導(dǎo)致部分環(huán)節(jié)缺少有效監(jiān)管。要從根本解決該問題，還需完善城市地下管線管理的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范地下管線綜合管理。

    完善的法規(guī)、制度是地下管線綜合管理的筋脈，是各項(xiàng)工作順利開展的依據(jù)。法規(guī)、制度建設(shè)可落實(shí)各相關(guān)部門的責(zé)任，可規(guī)范地下管線建設(shè)、管理等各項(xiàng)行為。同樣，在國辦發(fā)〔2014〕27號文中，也對法規(guī)、制度建設(shè)提出了具體要求，要求完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)。

    通過城市地下管線管理立法可明確并落實(shí)各相關(guān)單位和部門的責(zé)任，讓他們發(fā)揮各自不同的職能和作用，例如：地下管線行業(yè)管理部門應(yīng)對城市地下管線有直接的監(jiān)督管理職能；地下管線權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)對所屬管線的建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、質(zhì)量和安全等承擔(dān)主體責(zé)任；地下管線權(quán)屬單位應(yīng)在工程的施工前、施工中、施工后對手續(xù)辦理、工程的質(zhì)量、安全等起主導(dǎo)作用等。

    其中，淄博市在成立地下管線管理機(jī)構(gòu)之后，出臺了《淄博市地下管線建設(shè)管理辦法》(市政府令第89號)，并相繼配套印發(fā)了《〈淄博市地下管線建設(shè)管理辦法〉實(shí)施細(xì)則》等一系列管理制度。

    此后，為進(jìn)一步明確地下管線管理部門、行業(yè)管理部門的監(jiān)管職責(zé)，建設(shè)單位、權(quán)屬單位等參與主體的職責(zé)和義務(wù),夯實(shí)地下管線規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)以及檔案和信息管理的制度根基，規(guī)范地下綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)行維護(hù)，加大違法行為的懲處力度，淄博市在2017年1月1日頒布實(shí)施了《淄博市地下管線管理?xiàng)l例》，并取得了良好的實(shí)施效果。

地下管線綜合管理

    地下管線綜合管理涉及到地下管線工程全生命周期的各個階段，按照時間節(jié)點(diǎn)可分為事前、事中和事后管理。

    事前管理，涉及到工程準(zhǔn)備期間的各項(xiàng)工作，在這里挑其重要環(huán)節(jié)，簡要概述。第一，年度建設(shè)計劃。年度建設(shè)計劃是規(guī)范各類城市地下管線建設(shè)的重要措施，計劃的制定可從源頭減少道路重復(fù)開挖，管線無章建設(shè)的問題；第二，工程信息溝通。建立地下管線建設(shè)單位、權(quán)屬單位、管理部門之間的交流與溝通機(jī)制，可實(shí)現(xiàn)管線建設(shè)項(xiàng)目的前期工程上報、管線信息交底，可方便工程建設(shè)期間的安全防護(hù)信息交流；第三，施工圖審查。施工圖審查是對施工圖設(shè)計文件的進(jìn)一步審核和確認(rèn)，可確保施工圖文件符合國家法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程設(shè)計不損害公共安全和公眾利益；第四，地下管線數(shù)據(jù)查詢制度和現(xiàn)場詳查制度。根據(jù)地下管線數(shù)據(jù)資料，組織進(jìn)行現(xiàn)場詳查，形成現(xiàn)狀資料，可為工程施工提供有利參考和保障，進(jìn)一步減少工程的事故發(fā)生。

    事中管理，涉及到工程施工過程中的各項(xiàng)工作。在這期間，地下管線管理機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督行業(yè)管理部門做好施工過程質(zhì)量、安全監(jiān)督管理工作；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對工程質(zhì)量和安全負(fù)責(zé)，并在施工過程中負(fù)責(zé)聲像資料制作；施工單位應(yīng)當(dāng)對地下管線施工質(zhì)量和安全負(fù)責(zé)。

    事后管理，涉及到工程的規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收、竣工資料移交等工作。在這期間建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向規(guī)劃行政管理部門申請規(guī)劃核實(shí)；組織勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收；向地下管線管理機(jī)構(gòu)移交竣工檔案，提供測繪成果、聲像資料以及竣工檔案等。

地下管線綜合執(zhí)法

    理順管理流程，建立管理體系之后，還應(yīng)加強(qiáng)綜合執(zhí)法監(jiān)督，來輔助地下管線綜合管理的落實(shí)。這就需要對地下管線工程建設(shè)項(xiàng)目的各個階段、各方主體行為進(jìn)行稽查，實(shí)施地下管線建設(shè)工程執(zhí)法檢查及違法行為的處罰工作；監(jiān)督相關(guān)行業(yè)管理部門抓好城市地下管線施工過程中的質(zhì)量、安全管理工作。

    淄博市在地下管線管理過程中，逐步建立起了城市地下管線巡查、稽查制度，實(shí)行日常巡查網(wǎng)格化管理，嚴(yán)格控制未報先建、邊報邊建、擅自更改施工圖等違法行為的發(fā)生。一是建立基于位置感知的地下管線監(jiān)察系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)城市地下管線工程稽查執(zhí)法工作的精細(xì)化管理，避免“監(jiān)察盲點(diǎn)”，輔助安檢部門提前發(fā)現(xiàn)安全隱患、及早防范；二是建立巡查信息共享機(jī)制。充分利用管線權(quán)屬單位巡查記錄，實(shí)現(xiàn)巡查信息共享。三是建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。對日常稽查到的違法、違規(guī)的管線工程建設(shè)項(xiàng)目及時告知相應(yīng)行業(yè)管理部門及安監(jiān)部門，各行業(yè)管理部門每月將其對地下管線建設(shè)工程項(xiàng)目的監(jiān)管情況及時通告。四是通過媒體對拖延不辦理建設(shè)手續(xù)以及找不到建設(shè)單位的“無主”管線予以曝光。五是定期組織綜合執(zhí)法檢查。由市住建部門牽頭組織，對地下管線建設(shè)工程定期進(jìn)行綜合執(zhí)法大檢查，對違法違規(guī)的建設(shè)工程依法予以查處。

小結(jié)

    目前，我國地下管線綜合管理工作正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展新局面，也面臨很多困難與挑戰(zhàn)，涉及到的各項(xiàng)具體工作，還需不斷的探索和完善，地下管線綜合管理工作任重而道遠(yuǎn)。